总体国家安全观：国土空间总体规划的探索与思考

上传时间：2024/06/28

摘要

       为探索新的国土空间规划体系的基本理论，建立指导“多规合一”、超越原城市规划、土地利用规划的规划理论，推进国土空间规划理论研究和编制实践工作，立足我国国土空间规划体系改革的人地资源关系、行政管理体制和时代宏观背景，分析国家制定五级国土空间规划“三线”统筹划定规则和市级国土空间总体规划技术逻辑的价值导向，结合特大城市和县区国土空间总体规划编制工作实践，总结提出总体国家安全观是统帅整个国土空间规划技术内容体系的顶层规划理念，并主要通过划定空间管控底线、明确自然资源保护要求、采取空间布局主动避灾、完善城市支撑系统等路径进行落实。要全面贯彻落实总体国家安全观，国土空间总体规划还应在优化“双评价”技术方法、完善“三区三线”划定规则、平衡国家整体秩序和地方发展活力等方面进一步研究。

       关键词：总体国家安全观  国土空间总体规划  规划理念

       多规合一，建立新的国土空间规划体系，不简单是涉及空间的多个规划的合一，而更是相应的规划价值观的重建。随着2022年11月全国国土空间规划纲要的批准和2023年省、市、县级国土总体规划编制工作完成，3年多的探索和实践得到的一个重要启示就是：国土空间规划相较于以往任何涉及空间的规划，最大的变革就是确立了总体国家安全观，并将其作为其最基本的价值理念，这也应是中国特色国土空间规划理论体系探索的重要成果。从全国来看，早期在耕地保护目标、永久基本农田划定任务不明确情况下，各地提出的城镇空间布局方案，大部分体现了地方的发展诉求，占用现状耕地较多，对原永久基本农田调整幅度较大，关键还是规划的价值理念停留在以往一味追求地方经济增长空间最大化上，忽视总体国家宏观安全。如果都是以局部建设空间增长压占耕地和生态空间，累积到全国层面的结果就是耕地、生态安全不保，地方发展也无从谈起。国土空间规划的价值观与国土空间的资源属性相关。建立正确的价值观，实现经济继续增长的同时更有效地解决环境生态与社会文化问题，是中国进入新发展阶段面临“百年未有之大变局”的战略应对。基于全球供应链和粮食安全的考虑，国家更加突出强调了粮食安全和耕地保护问题，明确按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序统筹划定“三区三线”。学科建设只有符合国家战略和时代发展的需求，解决当前经济社会发展的实际瓶颈，才能体现学科的重大价值[1]。在全国基本完成五级国土空间规划之际，系统总结我国国土空间规划体系的基本理论，深刻认识总体国家安全观在国土空间规划体系中的重要地位，可以为构建中国特色的国土空间规划基本理论体系提供有益支撑。

总体国家安全观及其对国土空间规划的要求

1.1 空间规划价值观具有时代性和地域性

      任何空间规划价值观都是历史的、针对不同地域特有的人地矛盾特征的。我国原土地利用总体规划、城市规划在价值观上最根本的差异，就是对待保护与发展关系的观念上的不同，原城市规划更关注地方最大发展可能性的描绘和空间框架引导，原土地利用总体规划从国家耕地保护视角框定城市发展的规模和边界，两者往往对同一个城市的发展判断和空间安排相差甚远，导致这种差异的核心就是规划价值观的差异（图1）。价值观指的是一个规划的基本或者核心导向，总体上是基于人和城市的安全需求、发展需求、品质需求以及不同时代面临的主要矛盾和问题而提出的解决方法和价值观，例如农业时代的空间规划更多关注农业空间的生产效率和城镇满足商业、行政管理的需求，工业革命时代的城市规划关注环境保护和城市生产生活有序，全球化时代的城市规划关注全球竞争力的提升和全球链接力，而生态文明和百年大变局时代空间规划关注的是国家粮食、生态安全和发展质量。在中国城镇化进程中强调生态文明的底线思维和高质量发展的创新思维，是国土空间规划基础理论建设需要重视的。为实现可持续发展目标，有必要对城镇空间进行科学约束，对粮食安全底线和核心生态空间进行严格保护。刚性管控的根本目的是科学降低市场行为的负外部性，保护公共资源，避免“公地悲剧”的发生，同时保障大型发展战略的落实[2]。首轮国土空间总体规划在理念和技术方法层面强调了“多规合一”，但更具有顶层设计意义的是确立了总体国家安全观作为协调多规合一矛盾、国家和地方发展理念差异的基本原则和核心理念，这也是国土空间规划区别于以往城市规划和土地利用规划价值观的重大变革。

图1  原土规和城规同一空间规划对比图

资料来源：《南京市土地利用总体规划（2010-2020年）》，

《南京市龙潭新城总体规划（2013-2030年）》

1.2 空间总体国家安全观是国土空间规划的基本价值观

       国际政治学者[3]认为，安全在国际关系发展中居于核心地位，是人类赖以生存与发展不可或缺的氧气。总体国家安全观是以习近平为核心的党中央十八大以来立足于我国进入新时代的发展国内外形势、我国特定的资源环境条件提出的事关国家发展的底线思维。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次明确提出了“总体国家安全观”。2017年党的十九大，总体国家安全观成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。总体国家安全观强调安全是发展的条件和保障，在国土空间规划和空间治理方面，作为引导国土空间规划和管控的核心战略取向，集中体现在确保国家粮食和耕地安全、生态安全、城市发展和安全统筹等方面。早期的中国传统城市规划思想是基于营城选址和城市设计建造思想，面临的主要矛盾还不是人口集聚和城市活动对自然界造成的压力和损害。进入工业化时代，因工业化大生产对环境造成危害和灾难，规划重点是从城市合理布局和环境设施建设着手减少工业活动对城市的危害。西方发达国家的人口和城市对环境和耕地的压力基本上没有大到影响国家安全和生存的层面，在规划理念上没有产生以耕地保护为前提的系统规划理论。例如，欧美一些人地关系尤其是耕地资源不紧张的国家，空间规划管控的思路和重点就不同，虽然也强调控制城市蔓延，但大面积的生态休闲和农业空间、广域的低密度郊外居住区和小尺度的中高密度中心城是其典型空间特征。建国初借鉴前苏联模式、改革开放之后借鉴西方理论建立的我国城市规划体系更多是强调地方城市的全球价值最大化，经过改革开放以来40多年的高速增长，地方的资源需求远超出国家的资源供给能力，我国出现了西方发达国家从未出现过的粮食安全、生态安全问题，影响中华民族生存和人民生活质量。为贯彻总体国家安全观，2019年中央18号文件提出要落实国家安全战略，2019年11月中办国办在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中明确提出要优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。我国自然地理条件的巨大差异性和互补性，决定了各级行政单元必须心怀国之大者，承担国家责任[4]。生存和发展空间的资源特征、政治取向、国际竞争环境，决定了总体国家安全观在我国国土空间规划中的重要地位，是居于城市具体布局设计理念之上、统率整个国土空间规划的基本理念（图2）。

图2   市级国土空间总体规划落实总体国家安全观基本路径

资料来源：作者自绘

1.3 建立总体国家安全观需要对规划编制和实践进行不断探索

       新时期国土空间规划的最根本变革是将总体国家安全观作为各级空间总体规划基本价值观，在满足国家粮食和生态安全前提下谋划城市个体自身的发展，自上而下确定各省市的保护量和布局作为空间规划的前置条件。长期以来，我国存在的多规不协调、多规打架的问题根源，是不同部门对同一空间资源分配权、发展权管控的争夺，各自形成了自身的价值导向、规划技术规范和管理政策体系。建立新的国土空间规划体系不是通过简单的部门合并，在短期内快速实现多个规划统一在一个空间上来实现，而是需要以全新的基本价值观作为统领来实现多个规划在思想理念方面的统一，并需要持续不断的探索、总结、完善。我国当代城市规划理论：一是传统营城思想；二是苏联的城市规划思想，主要是强调生产的中心作用和城市几何轴线、对称结构布局；三是西方城市规划理论，主要强调功能分区、人本主义思想、用途管制、城市特色塑造等。新时代的生态文明建设强调城乡规划学科要深刻反思人工与自然的根本关系，践行价值观方面的一次纠偏，缓解人工建成环境与自然生态本底的冲突，实现人与自然和谐共生的目标[5]。新的国土空间规划的基本理念必须在更宏观层面上贯彻国家粮食、生态、城市运行等综合安全观要求，在各级国土空间规划技术规范、“三区三线”统筹划定、约束性指标的落实、空间用途分区分类、国土空间整治修复等方面系统落实。因此，国土空间总体规划需要贯彻国家总体安全观、综合地方资源条件、落实国家及省国土空间宏观战略的新价值理念，这就需要国土空间规划编制和实践进行不断探索与总结。

国土空间总体规划落实总体国家安全观的主要技术路径

2.1 “双评价”明确资源环境承载力和城镇开发适宜规模

       以往的城市总体规划中存在较为普遍的不顾城市自然条件限制和环境承载能力，盲目追求扩大城市规模的问题。很多城市的总体规划以“追求全球竞争最大化地位”为理念，对于一个市域空间的规划用途取向，首先是提供尽可能多样的选择空间和不同资本落地的机会，更多基于经济总量导向而忽视农业空间的保护，城市空间安排更多是优先满足城市发展的需要，并基于城市未来规划的可预见拟定城市“X”年概念规划框架，以此为前提安排市域生态空间、农业空间布局。对于土地利用总体规划来说，确保国家粮食和耕地安全是其基本价值理念，技术路线就是把国家保护耕地总量而自上而下分解到市县乡镇，优先确定市域耕地保护任务和永久基本农田布局，在此前提下结合城市发展需求，明确城市建设允许的空间规模。在国土空间总体规划编制之初，自然资源部就特别强调，为确保粮食安全、生态安全，控制城市无序扩张，通过全面开展“双评价”工作，分析市县的生态极重要区、重要区和生态敏感区作为划定生态保护红线的重要依据；通过高程、坡度、土壤质量分析判断适宜农业的空间，并通过水资源条件的分析和农业用水定额研究明确地区农业生产承载规模；通过高程、坡度、灾害风险、区位等条件以及可用于城镇生活的水资源量分析提出城镇开发适宜空间和承载规模（图3）。根据省、市国土空间规划编制指南和审查规则，生态极重要区必须划入生态保护红线，生态重要区原则上要划入生态保护红线，生态重要区除了划入生态保护红线之外的一般划入生态空间；农业适宜空间和农业适宜空间规模作为划定永久基本农田和农业空间的重要依据，农业不适宜空间不得划为永久基本农田；城镇适宜开发空间作为划定城镇开发边界的基本依据，城镇布局应避开城镇开发不适宜空间。由此可见，全国统一布置的“双评价”工作可以为各级国土空间规划科学确定农业生产和城镇建设承载规模提供重要支撑，也是把总体国家安全观落到实处的重要技术程序。见图3。

图3    一般城市“双评价”技术路线图

资料来源：作者自绘

2.2 通过“三区三线”统筹划定落实国家粮食和生态安全

       不论什么类型的空间规划，都需要基于人口、经济发展和有限资源供给的矛盾，对资源利用采取合适的空间管控策略。对于土地公有制的国家，其国土空间总体规划涉及到一级土地发展权自上而下的分配问题，城市存量空间的更新和新增建设空间规划利用则是属于地方政府的二级土地发展权。对于一级土地发展权的管理，不同的政治管理体制、不同的人地矛盾决定了不同的资源利用控制手段和政策，例如，在美国、法国等联邦制国家，中央对于资源利用的控制主要采取宏观政策立法和财政资金引导方式，而不是通过直接约定城镇化占用耕地自然资源量和布局的形式，具体的空间用途管控也主要由地方层面的土地规划或土地区划来实现。我国主要通过自上而下统一规则、统一划定的思路落实核心资源保护要求。在国土空间规划编制过程中，随着生态保护红线划定职能调入自然资源系统，在原生态红线划定方案的基础上，根据统筹保护和发展的思路，对生态保护红线进行了优化调整，把一定规模的现状建设空间划出生态保护红线，同时提出生态保护红线与耕地保护矛盾的处理原则，原则上将影响生态功能的耕地逐步退出核心区，但对不影响生态功能和安全的耕地可以保留在生态保护红线内。我国于2021年11月基本完成全国生态保护红线划定工作。2022年4-11月在全国开展“三区三线”统筹划定工作，基本按照现状长期可稳定利用耕地面积的90%确定耕地保护任务，永久基本农田在纳入耕地保护目标的长期可稳定利用耕地上划定。此外，对于现状为长期可稳定利用耕地上原划定的永久基本农田，布局要保持稳定，只有涉及省级以上交通、能源等重点工程且难以避让的，以及经过“多规合一”一致性处理过了的城镇建设用地，才可以对原永久基本农田进行调整。对于城镇开发边界，则根据全国统一规则，以不超过现状城镇建设用地的1.3倍进行划定，可以对纳入国家、省级审批系统的用地及不可建设的空间进行事先扣除（图4）。根据这些规则，将国家确定的耕地保护任务和永久基本农田划定目标、城镇开发边界及扩展规模在全国层面以图斑形式划定，作为编制各级空间规划的基础和约束条件，这样也就把国家耕地保护国策和生态文明思想落实到具体空间。

图4   城镇开发边界扩展系数与各类用地关系图

资料来源：作者自绘

2.3 进行灾害风险评估和重要控制线划定保障城市安全

       随着城市发展进入城镇化后半场,城市建成环境的安全问题十分突出,“安全与不安全”成为科学规划的核心议题[6]。基于国际经验和国内安全生产环境，针对国内不少城市出现的影响人民生命财产安全的灾害频发等重大问题，国家提出了统筹发展与安全的指导思想。国土空间规划体系的重构不仅在于处理若干规划的空间冲突,还要以国家治理中存在的问题为导向,防范和化解影响我国现代化进程的各种风险,使空间运行能够更“安全”[7]。一是要结合综合防灾等专题研究和“双评价”，借助第一次全国自然灾害综合风险普查成果，摸清城市面临的灾害风险，系统梳理城市发展面临的灾害风险种类、分布和灾害强度；结合地震、地质、气象、水旱、森林火灾等各种灾种调查确定风险高低和灾害等级。二是城镇开发边界划定和城市用地布局要顺应自然地理格局，避开洪涝高风险区、地质灾害高易发区、地震断裂带、重大气象灾害易发区，引导人口、设施、产业向更安全的区域集中，从空间布局源头上避灾减灾。三是划定城市洪涝灾害控制线，加强洪涝控制线内蓄滞洪区、行洪排涝通道、蓄洪水库、调蓄湖、河湖湿地等要素的保护，严禁开发侵占；控制预留雨洪水蓄滞和行泄的自然空间和重大调蓄设施用地；以城镇之间的隔离绿地和城镇内部的结构性蓝绿空间为主要公共海绵体，提升城市应对雨洪冲击能力。四是综合各类灾害风险和灾害程度，综合划定综合防灾分区，明确主要灾害类型，明确防灾空间、避难设施、“平急两用”设施和防灾物资储备空间的布局；利用公园、广场、操场、体育场、停车场和各类绿地设置中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所。五是构建由应急避难场所、应急救援设施、应急医疗卫生设施、应急物资储备与配送设施组成的应急疏散救援空间体系和公共安全应急体系，提升城市应急救灾水平。根据城市对疫情防控隔离设施、防灾减灾按照设施的需要，构建覆盖城乡的“平急两用”公共基础设施体系；为保障城市水资源安全以及城市正常运行，特别强调在中心城区层面划定河道蓝线、基础设施和综合防灾设施黄线，由规划审批机构实行严格监管，不得随意调整或取消，下位规划必须严格落实（图5）。相对于以往的城市规划、土地利用总体规划来说，这既是贯彻总体国家安全观的重要体现，也是国土空间规划理念的重要创新。

2.4 通过全域全方式空间使用方式引导落实国土空间总体安全的要求

       划定“三线”只是满足了国家粮食和生态安全的数量和基本格局要求，除此之外，还必须进一步关注耕地和生态空间质量，以实现更高水平的国土空间总体安全。受GDP增长为中心的惯性导向影响，地方政府偏向于关注建设空间开发和产业空间建设，对于生态保护修复和耕地质量提升带有被动性。我国耕地平均质量等级为4.76（最高为1级，最低为10级），近一半的耕地还不是高标准农田。国土空间规划编制要关注空间主导用途引导，从以往单纯注重开发新建引导转向关注全域全方式空间用方式引导。原城市规划注重新增空间的规划建设引导，对旧区更新和低效空间改造不甚重视；原土地利用总体规划注重耕地保护和土地整治，但不关注建设空间的提质改造，没有对生态空间的保护修复提质提出引导要求。国土空间总体规划编制要坚持全域全方式空间使用方式的规划引导管控，不仅关注城镇增量空间的控制引导，还关注更新改造空间的识别和引导措施，以及存量闲置用地的充分利用，并注重生态修复、土地综合整治规划引导，对受损生态空间和碎片化低效农业空间进行问题识别，并结合生态空间安全格局架构、永久基本农田布局和高标准农田建设要求，提出土地整治的方式和重点项目布局，指导县区国土空间总体规划和专项规划的编制，使得国家关注的总体安全观不仅落实到布局上，更落实到各类空间的质量提升上。可见，国土空间规划弥补了原城市规划、土地利用总体规划仅关注空间增长、土地利用的不足，更加关注生态、农业、城镇空间的修复利用和高质量发展。在规划层次分工上，市级国土空间总体规划主要明确保护修复的目标、重点布局项目和重点工程等内容，从而实现从注重建设用地开发到注重全域土地保护修复利用的全方位转变，把国家战略关注的生态、耕地安全落实到数量、质量、布局上。

2.5 通过差别化的规划层级体系分级落实总体国家安全观

       不同层次空间规划解决的问题不同，在落实总体国家安全观方面发挥着不同尺度的作用。按照“一级政府、一级事权”分级管理原则，市、县区政府在国家治理体系中承担不同的角色，不同层级政府的管控重点和管控方式应有所区别。国家和省级国土空间规划重点提出各项约束性指标总量，并分省市对指标进行分解，明确各市、县耕地保有量、永久基本农田划定面积、生态保护红线面积和城镇开发边界，并作为约束性条件，由市、县、乡镇级国土空间总体规划落实，以确保国家战略空间不因下位规划深化而走样或落空。省、市、县各级规划的永久基本农田表达的数据库是一致的，只是对于各级规划成果表达的图纸，市级国土空间总体规划可以进行一定程度的图斑聚合。市级国土空间总体规划主要明确市域总体格局以及生态、农业和城镇建设空间分区，将有关耕地、永久基本农田保护和生态空间的保护进一步落实、细化、传导。例如，生态空间一般划定为生态保护区（生态保护红线）、生态控制区（其他生态区），县区级国土空间总体规划根据生态保护红线区两个圈层的管理差异划分为核心保护区和外围保护区两个二级分区；市级规划农田保护区即永久基本农田集中区域，县区级规划农田保护区为具体图斑。对于建设和保护矛盾相对小的其他片区，则采取较为粗放的分区划分方式，例如，乡村建设区在市、县域层面不强求进一步划定二级规划分区，而是根据项目建设需要和村镇建设计划在镇村规划层面研究确定。对于城镇建设空间，市级国土空间总体规划的城镇开发边界内细分为集中建设区、弹性发展区和特别用途区，县区级国土空间总体规划对集中建设区进一步细分到二级分区或用地布局，中心城区细分到地类，以指导详细规划的编制。

总体国家安全观落实中存在的若干重点问题

3.1 “双评价”等技术支撑研究的科学性问题

       总体来看，资源环境承载力问题一定是在一个更大的空间尺度去研究的。从各省市国土空间规划编制的实践看，“双评价”总体上存在兼顾全国面上适用性但对不同自然条件的地区针对性不足的问题。首先，“双评价”对于省域尺度的生态、农业、城镇空间的大致格局判断与控制较为适用，但对地级市空间尺度的3类空间划定不具有精准的指导作用。其次，“双评价”较适用于北方水资源制约明显的地区，对南方地区的指导性不足。这是因为“双评价”技术路线中特别强调地形坡度、水资源承载能力对空间布局和农业生产、城镇建设的影响，如将25坡度条件作为适宜农业生产、城镇建设的重要条件，但是在南方地区，很多耕地的坡度较大或者以梯田形式存在，且水资源往往不是南方地区的制约条件。由于在衡量农业空间和城镇开发空间方面采用评价因子较为单一，都比较注重高程和坡度，很多城市的“双评价”结果都呈现农业空间和城镇空间高度重叠情况，这影响了对“双评价”结果的运用（图5）。再次，很多重要判断指标在现实工作中缺乏现势性好、一定监测密度的数据，如对于作为影响农业生产适宜性的耕地质量，绝大部分地区缺乏详细的最新信息，特别是土壤污染调查储备不足。最后，有些指标口径取值不科学，如一般将当地降水量作为预测一个市、县的农业和城镇承载能力的依据，不太符合科学实际，由于我国绝大部分城市都是以区域性河流或较大的水库作为水源，不应简单以年度降水量和上级水资源主管部门分配的水资源利用量为极限承载力测算的依据。以南京市为例，其市域面积为6587km2，以上级下达的可用水量(46.32亿m3)来测算，其农业生产承载规模为2100-3000 km2、城镇建设承载规模为2600-3400 km2，但实际上长江作为客水资源，其年径流量超过9000亿m3。由于很多指标取值标准对适宜性规模影响很大，缺乏明确的取值规范，建议未来进一步优化“双评价”标准和规程：一是界定使用地域，明确用于省级尺度和面积较大的地级市尺度；二是增强针对性，针对不同自然条件和制约因素增加不同的评价因子，如北方地区应注重地形坡度和当地水资源制约的影响，南方地区应注意地形、地质灾害、防洪等影响制约因素；三是不再把现状建设用地纳入评价对象，尤其是现状城镇建设用地；四是对于城镇开发空间，鼓励市、县在更精细的空间底图上进行评价，吸收以往城镇建设用地适宜性评价方法，注重建设用地承载力和技术经济条件分析，为确定城镇建设用地布局提供精准支撑，确保城市安全运行和发展。

图6  南京市“双评价”城镇开发适宜空间（左）

和农业生产适宜空间（右）分布图

资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》（报批稿）

3.2 保护责任分解和空间发展权分配的地区差异问题

       国土空间规划作为落实总体国家安全观的重要公共政策，在编制过程中必然会涉及到保护资源责任分解和空间发展权的区域分配规则问题。国家总体安全应主要基于各地区资源禀赋条件决定粮食和生态安全，基本与地方发展权的分配大致呈反向关系，保护责任和发展赋权的协调尤为关键。落实总体国家安全观需要制定资源保护和发展权分配的规则和政策，集中体现在国土空间总体规划的“三区三线”统筹划定等方面。在确保落实全国耕地和永久基本农田保护目标的前提下，如何贯彻国家区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和区域经济发展战略，体现各地资源禀赋特征，并差异化确定不同市、县发展空间规模值得深入研究。例如，在统筹确定各市、县耕地保护任务和永久基本农田划定任务，以及城镇开发边界划定过程中，国家规定了90%的基本比例和1.3倍的平均扩展系数，应适当考虑各省市的资源条件、区域体量大小和在区域发展战略中的定位，对于资源条件、现状基础、发展阶段、区域战略定位等方面不同的市、县实施差异化引导（图6）。有的市现状建设用地规模较大，市域开发强度较高，现状耕地面积较小，根据划定规则，城镇开发边界可以扩展的系数虽然不大，但因现状总量大，可以扩张的建设用地规模较大，在耕地保护与永久基本农田划定任务最优先的条件下，这些城市规则允许的增加0.3倍的城镇开发边界面积没有新增空间可以划入，与此相反的情况也有可能出现在现状建设用地规模较小、现状耕地面积较大但城市发展潜力较大的城市。对于这些城市，0.3倍的新增城镇开发边界面积远不能满足城市的发展需求。可见，这种简单套用系数的方法不符合国家发挥各地资源和区域优势的战略，整体上不利于国家整体竞争力的提升[8]。因此，要及时总结经验，在坚持国家统一规则基础上，制定兼顾各地差异性的约束性指标确定和划定规则，以提升国土空间规划的科学性和合理性，实现总体国家安全观和其他国家重大战略的协调。

图7  不同城镇建设用地和耕地现状特征城市开发边界扩展系数对比

资料来源：作者自绘

3.3 各类自然资源类保护要求在市县域内空间统筹问题

       除了划定“三区三线”作为保障总体国家安全的空间管控底线外，市、县级国土空间总体规划还要明确林地、水面、湿地、草原等自然资源的保护总量和基本布局，这也是总体国家安全观的重要组成部分，事关国家生态安全和生态空间质量，与生态保护区空间管控一并发挥重要管控作用。但由于存在各类资源统计口径与“三调”口径不一致、很多考核指标内涵不统一等问题，需要在规划编制过程中进行统计口径、资源保有量和空间布局的协调。国土空间规划本质上是对各类资源进行结构再分配和空间再组织，市、县级国土空间总体规划基本都会涉及耕地、林地、水域、建设用地、湿地等主要地类的规模结构和布局结构再组织和再优化的问题。但几乎所有涉及的空间资源都有其相应的主管部门和法律法规，保护的基本思路都是要求总量不减少、质量不降低，确因建设需占用的要实行占补平衡。因此，国土空间各类资源结构和布局的调整需要系统梳理、协调各类资源管理的法律法规和管理规则。例如，对于一个市、县来说，要求水面率不降低、湿地面积不减少、林地面积不减少，除了耕地基本不能减少，这就需要确定合理的建设用地规模和空间布局，这是一个非常复杂的技术和政策协调过程。本着统筹协调和高质量发展的原则，需要考虑如何在为经济发展和城市建设提供一定量空间的基础上，在有限的市域空间内统筹平衡各类资源的保护要求，明确各类资源保护总量目标、质量提升要求和空间布局原则。对于一个城市而言，除了这些主要地类，其他可用于平衡的用地已经很少，因而规划编制过程就需要市级部门之间协调，比较突出的自然资源与林草管理部门、水利水务部门，此外还需要处理自然资源部门内部的跨处室、司局协调问题。需要由国土空间规划编制组织部门牵头进行大量的技术协调工作，特别有必要上升到国家层面进行统计口径、保护规模等方面的顶层协商协调，再具体落实到市、县级国土空间规划中。

3.4 城市安全底线管控与美好宜居品质塑造问题

       国土空间总体规划除了要控制好永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间底线外，还要贯彻以人民为中心的发展思想，为城市高效运行、人民充分就业及方便生活提供高质量的公共设施和高品质的公共空间，提升城市宜居水平。市级国体空间总体规划既要做好事关总体国家安全问题的空间落实，也要对事关城市运行效率和空间品质的专项规划进行统筹协调，主要包括道路交通、水、电、气、环卫等市政设施规划，以及防洪、抗震、人防、消防、公共安全等防灾规划，在规划方案编制阶段与“三线”统筹划定方案相衔接，与城镇建设空间布局充分协调。在技术深度上，对于城市道路交通规划，一般在市级规划层面明确城市主干路网布局和重要交通场站（含轨道交通场站）、轨道交通线网和站点布局，对各级城镇单元支路网密度提出指标要求和分区指引，指导县区国土空间总体规划和专项规划深化工作；对于水、电、气、环卫等市政设施规划，在市级规划层面提出市级以上主干管网结构和走廊布局，明确重要设施用地布局，具体设施和主次干管布局留待县区国土空间总体规划深化；对于文化、教育、体育、卫生、养老等公共设施的配置，市级国土空间总体规划一般提出发展目标、设施体系、分级配置标准和服务半径等控制要求，留待县区国土空间总体规划和专项规划落实各类各级设施的布局。同时，要加强对城镇集中建设区的城市设计引导，对城市形态、开发密度和特色风貌塑造提出引导要求，以塑造高品质的人居环境；根据自然山水特征、历史特色传承、公共中心体系、轨道交通体系和城市布局结构，构建市域绿色开敞空间体系，明确主要城市公园、特色空间布局和实施建设策略。此外，由于我国城市大多经过了20多年的大扩张、大增长，很少有城市需要进行对布局进行较大的调整，更多的是需要进行局部空间结构的优化，耕地集中布局、农地整治连片化等需求更为突出和迫切，需要探索以乡镇为单元的土地综合整治，以解决现状耕地和永久基本农田布局过于破碎问题，促进农业空间更为有序、耕地更为集中成片，提高农业生产效率。

3.5 耕地和生态保护优先目标下城镇空间形态高效有序的问题

       经典的城市规划空间布局理念主要针对城乡建设空间，强调一定的城乡边界感、与自然地形地貌条件结合、形成功能分区结构以及公共活动分级中心体系，以及较为有序的道路网布局，在城市格局形态上强调结合城市本底条件遵从一定的秩序，如集中团块状布局、多中心组团布局、带型城市布局，在城市内部空间结构上强调均质的方格网状布局、中心放射布局、环形放射布局等布局形态，有利于城市与自然环境充分结合、道路与用地功能相互协调、各项功能分区有机分割又相互便捷联系、富有吸引力的公共空间和安全静谧的私人空间互为彰显。在城镇开发边界划定过程中，各市、县为了争取尽可能更大的城镇新增空间，努力在增量空间部分多扣除图斑，如城镇空间内结构性的水面和规划绿地、水面，以及区域基础设施，使得城镇开发边界范围内出现很多断带、天窗、边角地，这种现象在全国大城市都普遍存在，尤其是新城新区更为突出。客观上，这些独立于开发边界外的用地在功能上与城镇关系密切，城镇单元范围既应包括“三区三线”划定的狭义的开发边界，也应包括与之功能、交通、景观联系紧密的相邻的蓝绿空间、区域基础设施和可进行单独选址的建设地区。要基于城镇功能完整性和规划有效传导的需要，推动政策分区与功能分区相协调。空间布局理念需要随着时代发展，针对面临的主要空间问题，从过去关注城镇地区布局转向一并关注外围农业和生态空间，从有利于农业现代化和提高农业生产效率角度进行布局优化，崔进城市功能布局紧凑集聚和土地规整开发。见图7。

图8   南京市桥林新城城镇开发边界布局和用地规划分区图

资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》（报批稿）

结论和讨论

       作为国土空间总体规划的基本理念，总体国家安全观是一个全新命题。如何贯彻这一国家战略，充分尊重和运用原城市规划和土地利用总体规划基本理念的合理成分，构建新的国土空间规划的价值体系、技术体系和管制体系值得探索。当前，我国已完成国家、省、市、县四级国土空间规划的编制，这为形成适合我国资源特点和发展阶段、能用管用的国土空间规划与治理体系奠定了基础，但还有不少问题有待深入研究，如全国统一尺度和地方实际结合问题，以及国家关注的核心问题和地方规划的综合诉求不完全一致问题。在坚决贯彻国家基本战略前提下，“三区三线”划定规则如何更加体现节约高效利用国土空间的思想，以及随着市场化决定作用的深度发挥，规划管控如何留有一定实施弹性，都需要未来进一步研究。值得注意的是，制定相对完善的权益流动机制，是校正资源初始配置中权责不对等问题，促进实现全过程公平的关键举措[9]。总体国家安全观是最顶层思想和理念，在其指导下的原有城市规划基本理念（如生态结构思想、城市结构布局理念、用地布局理念、城市营造技法等）如何继续在国土空间总体规划中发挥积极作用，如何形成顶层思想、基本原理、规划技法相结合支撑、上下衔接、横向协调的国土空间规划基本理论体系，都需要学界、设计界和管理界继续总结和思考。

参考文献：略

[基金项目] 国家自然科学基金面上项目 (52078246)、江苏省自然资源科技计划项目（2022017）

作者：程茂吉 罗海明 秦萧

程茂吉，博士，南京市规划设计研究院有限责任公司院长，研究员级高级规划师

罗海明，南京市规划和自然资源局溧水分局局长

秦   萧，博士，南京大学建筑与城市规划学院副研究员

（本文发表于《规划师》2024年第2期）

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