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问题 | 存量产业空间治理难点

不同规划功能项目价值不同，造成市场对不同城市更新项目类型热度分化严重。随着深圳对早期“工改工”地产化漏洞打上“政策补丁”之后，现行“工改工”项目普遍遇冷，全市“工改工”计划实施率不足30%；东莞不得不采用“肥瘦搭配”的机制，从政府层面强力推进“工改工”实施。

过去的土地整备以空地征收为主，项目推进相对简单；而随着存量空地的逐步消耗，伴随着城市产业转型升级、低端产能逐步淘汰的过程，土地整备主要对象将变成粗放低效的建成区，在此过程中政府需支付大量土地整备资金，政府成本大幅提升，项目推进难度大幅提升。

由于城市更新由政府引导，市场推动，采用市场开发主体与权利人协商的方式确定补偿标准，以追求项目实施效率为目标，在城市更新中补偿标准更高；土地整备由政府主导，补偿更加注重公平和公益，补偿标准低于城市更新。补偿标准的差异造成土地权利人收益预期差异，往往更加倾向于“城市更新”方式，影响政府重大项目实施。

当前深莞两地规划发展较为成熟，基本实现控规层面的全域覆盖。城市规划确定了某一片区的主导功能，但城市更新和土地整备往往意味着用地功能的改变。在这一过程中，为了平衡项目经济账，往往伴随着规划经营性用地的改变和增加、居住功能用地的留用。这样的功能改变存在两个问题，一是缺乏整体的空间性引导。由于全部采用密度分区进行统一核算，工改保、商改居、工业上楼等项目并未严格落实城市规划的功能分区，造成不该改变功能的地方发生用地功能改变。二是容易造成城市更新碎片化。如果项目规模足够大，可形成功能合理分区、产城融合的空间形态，但需要政府强有力地主导推动。如果项目实施规模小，在整备项目内留用居住用地，就可能导致工业与居住功能碎片式混杂，影响城市功能。

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建议 | 打通存量产业空间城

市更新与土地整备政策机制

打通存量产业空间城市更新与土地整备政策机制的基本思路是在新一轮国土空间规划引导下，创新改造机制，平衡市场预期，统筹存量二次开发利益。

存量产业空间二次开发过程中，权利人的诉求核心是获得城市更新政策水平的补偿收益，政府的诉求核心是收储产业用地，而通过推进两种存量开发模式政策机制并轨，保障项目顺利实施，可极大降低双方由于政策标准不一致带来的“内耗”，释放城市产业空间。

在现行城市更新机制下，权利人获得规划经营性用地，而政府仅能获得道路、绿地、教育等非经营性用地，产业用地短缺问题难以破解。

而采用土地整备的方式推进，面对现状建成的厂房，政府则需要在项目前期阶段付出大量土地整备成本，对当前政府财政造成较大负担，同时由于土地整备补偿标准较低，极大影响项目推进可实施性。

通过探索土地整备与城市更新融合的新方式，政府主导，引进市场主体，政府整备收储产业用地，在整个项目过程中政府没有现金流压力，且可获得经营性产业用地，实现政府与业主双赢，大大提升项目可行性。

为实现城市更新与土地整备的并轨，需要重塑存量产业空间二次开发“政策边界”，完善以下政策机制：

市场对于不同区位、不同项目获利预期不同，也造成热点地区（尤其是城市中心区）城市更新项目争夺激烈，而产业发展地区（一般在城市外围区）更新乏力，加剧区域的发展不平衡。

建立以现状为基础，“权益容积+增益容积”为核心的城市更新和土地整备利益机制，有助于减少因为规划和区位差别带来的增益差异，稳定权利人和市场预期。现状权益容积由土地产权是否合法、现状用地功能、建筑使用功能、现状容积率、所在区域基准地价、距离地铁站点距离等综合确定。

在锁定现状权益容积的基础上，若发生“规划功能调整”的情况，增益部分应当由政府与业主共享，而非业主独享。政府可通过交易容积、回收产业用地的方式兑现规划增益部分权益，此部分用地也可用于解决留用地指标的历史遗留问题。

引进“权益容积”机制，有利于平衡市场存量开发预期。

建立统一的补偿标准能够保障权利人现状权益兑现的公平性，是消弭城市更新和土地整备政策边界的关键。参考深圳经验，引进合法用地比例机制，统一制定存量二次开发的土地贡献、容积计算、货币补偿、税费调节等标准。

以国土空间规划确定的开发强度分区（密度分区）为基础，通过建立基于地价的城市更新和土地整备对价平台，可以对不同区位、不同规划功能项目的价值进行统一计算，折算为统一的规划容积，变二维的用地管理为三维的容积管理，政府直接对项目容积进行管理，不同项目之间可以进行容积的统筹和交易，将政府管理与市场动力相结合，推动存量开发制度创新。

以国土空间规划功能单元和容积管理平台为基础，鼓励核心高地价地区的高价值项目与外围低地价地区项目进行统筹，鼓励“工改居”、“工改商”项目与土地整备项目统筹，推动不同地区城市更新与土地整备项目的容积流动，实现利益合理分配，增强低热度地区项目实施可行性，以达到不同存量二次开发方式的价值平衡，实现中心城市地区居住开发和外围片区产业用地整备的目标。